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Questions sur les règles d’utilisation

Introduction

Au contraire des Etats membres de l’Union européenne, la Suisse n’a prévu aucune protection particulière pour les banques de données (dite protection « sui generis » selon la directive de l’UE sur les banques de données). Cela représente surtout un problème dans le domaine des géodonnées de base relevant du droit fédéral, du fait de l’absence d’une protection adéquate pour les banques de géodonnées mises en place par des services de l’Etat ou par des acteurs du secteur privé mandatés par eux. L’utilisation abusive de géodonnées de base relevant du droit fédéral copiées constitue non seulement un problème économique mais également fiscal (bénéfice retiré par un acteur privé de données dont la saisie et le traitement ont été financés par des recettes fiscales). Des géodonnées de base relevant du droit fédéral à la provenance incertaine peuvent quant à elles poser un problème de sécurité lors d’une utilisation ultérieure. On peut ici penser aux données de la carte des obstacles à la navigation aérienne.

Aspects touchant au contenu

La règle fixée par l’art. 12 al. 1 LGéo (RS 510.62) en relation avec l’art. 25 ss. OGéo (RS 510.620) prévoyant que l’utilisation n’est permise qu’avec l’autorisation du service compétent de la Confédération, du canton ou de la commune, crée une nouvelle protection des prestations de droit public qui s’applique à toutes les géodonnées de base relevant du droit fédéral. Le législateur a voulu que les restrictions d’autorisation définies ne servent pas dans une optique de protection des données de l’Etat mais favorisent une utilisation contrôlée, équitable en droit et neutre au plan de la concurrence de l’infrastructure nationale de données géographiques. Une autorisation d’utilisation est exigée, que l’utilisateur concerné obtienne dans la foulée les données auprès du service compétent ou qu’il soit déjà en leur possession (cf. aussi l’art. 31 OGéo à ce sujet). Une autorisation est également à obtenir pour toute modification du genre d’utilisation.

Aspects juridiques

En vertu de l’art. 30 OGéo (RS 510.620), les géodonnées de base relevant du droit fédéral ne peuvent être transmises que si leur source est indiquée. Autrement dit, des tiers publiant des géodonnées de base doivent indiquer leur source au sein de l’administration fédérale ou cantonale (exemple « Source : Office fédéral de l’environnement »). L’art. 18 OGéo prévoit par ailleurs que les géométadonnées doivent être rendues accessibles au public en même temps que les géodonnées de base qu’elles décrivent. Parmi les autres obligations incombant aux utilisateurs lors de la transmission de géodonnées de base, on compte aussi les exigences à satisfaire pour se voir délivrer une autorisation d’utilisation (art. 25 OGéo) et le respect des prescriptions en matière de protection des données (art. 29 OGéo).
Si des géodonnées de base relevant du droit fédéral sont transmises, les obligations auxquelles les utilisateurs sont soumis valent également pour les tiers auxquels les géodonnées de base sont destinées (art. 31 OGéo).

Les géodonnées de base relevant du droit fédéral ou leur reproduction selon un modèle de représentation donné peuvent présenter – même si ce cas de figure est plutôt rare – les caractéristiques d’une oeuvre au sens de l’art. 2 de la loi sur le droit d’auteur (LDA, RS 231.1) et donc être protégées par le droit d’auteur. La loi sur le droit d’auteur mentionne expressément les plans, les cartes et les représentations tridimensionnelles (art. 2 al. 2 let. d LDA) et le Tribunal fédéral a déjà formellement reconnu la qualité d’oeuvres protégées par le droit d’auteur à certaines cartes nationales. Etant donné la lecture par le Tribunal fédéral du droit en vigueur jusqu’à présent, on peut estimer qu’en présence d’une protection supplémentaire par le droit d’auteur, le service compétent ne peut pas traiter les conséquences qui en découlent de manière séparée, sur la base de principes de droit privé, et les régir par des dispositions contractuelles spécifiques, mais que l’autorisation d’utilisation accordée, relevant du droit public, constitue aussi une autorisation au sens prévu par le droit d’auteur.

Le droit de la géoinformation établit une distinction entre l’usage privé et l’utilisation à des fins commerciales. Elle est déjà partiellement introduite à l’art. 15 al. 3 LGéo (RS 510.62). La notion d’usage privé (art. 2 let. d OGéo, RS 510.620) a été définie sur le modèle de l’art. 19 LDA (RS 231.1). Elle a la même signification que la notion du même nom utilisée pour le droit d’auteur (art. 28 OGéo). L’interprétation future de l’usage privé de géodonnées de base relevant du droit fédéral pourra donc se fonder sur celle déjà bien établie de l’art. 19 LDA. Par élimination (e contrario) toute utilisation qui ne constitue pas un usage privé relève de l’utilisation à des fins commerciales.
La distinction établie entre les genres d’utilisation est en particulier déterminante pour les exigences à satisfaire en vue de la délivrance de l’autorisation (art. 25 OGéo) et concernant la perception d’émoluments.

L’autorisation, assortie ou non d’obligations, peut être délivrée lorsque les conditions fixées par l’art. 25 OGéo (RS 510.620) sont remplies. Si elles ne le sont pas, l’autorisation d’utilisation est à refuser. Elle est toujours à refuser si aucun accès ne peut être accordé du fait des prescriptions d’accès (art. 25 al. 1 let. a et al. 2 let a OGéo) ; toute personne à qui l’accès doit être refusé ne peut se voir délivrer aucune autorisation d’utilisation. Cette règle s’applique également lorsque la personne demandeuse est déjà en possession des données (une hypothétique « plausibilisation » de l’autorisation d’accès doit être réalisée ici). Tout refus d’une autorisation d’utilisation fait l’objet d’une décision (art. 26 al. 1 OGéo). Si la délivrance de l’autorisation échoue lors de négociations contractuelles ou si elle est interdite par des mesures techniques, la personne concernée est fondée à réclamer une décision (art. 26 al. 2 OGéo).

Le service spécialisé compétent de la Confédération peut décider que l’utilisation de certaines géodonnées de base relevant du droit fédéral peut être affranchie de toute autorisation (art. 25 al. 5 OGéo, RS 510.620) ; s’il en est ainsi, l’utilisation est permise et possible librement (mais pas nécessairement gratuitement). Cette règle coordinatrice est surtout utile dans les domaines de spécialité où des obligations de droit international public ou l’intérêt prépondérant que constitue une politique cohérente de la Confédération en cette matière exigent un accès aux géoinformations aussi libre et large que possible.

L’autorisation d’utilisation peut être restreinte et assortie d’obligations. Elle peut être limitée dans le temps si l’utilisation de données ayant perdu de leur actualité fait courir des risques (art. 25 al. 3 OGéo, RS 510.620). Une telle limitation dans le temps est notamment à entreprendre d’office si le défaut d’actualité s’oppose directement à l’objectif visé par la législation spécialisée en publiant les géodonnées de base relevant du droit fédéral, c.-à-d. lorsque l’actualité des géodonnées de base relevant du droit fédéral fait partie intégrante de la politique fédérale en cette matière (dans le cas par exemple des données sur les obstacles à la navigation aérienne). L’autorisation peut par ailleurs être restreinte en termes de but, d’intensité ou de durée de l’utilisation si le montant de l’émolument dépend de ces facteurs (art. 25 al. 4 OGéo).
Le droit de la géoinformation recèle en outre quelques restrictions d’utilisation qui s’appliquent dans tous les cas, donc à l’ensemble des utilisateurs : ceux-ci sont responsables du respect des dispositions relatives à la protection des données et sont tenus d’informer sans délai le service visé à l’art. 8 al. 1 LGéo (RS 510.62) ainsi que le préposé fédéral à la protection des données et à la transparence des mesures prises afin de respecter ces dispositions (art. 29 OGéo). Ces dispositions pourraient également se révéler adaptées à moyen terme pour faire cesser l’usage abusif des données d’adresses, les adresses de bâtiments faisant partie intégrante des géodonnées de base relevant du droit fédéral puisqu’elles sont comprises dans les adresses postales (art. 6 OMO, RS 211.432.2 et art. 7 let. j OTEMO, RS211.432.21 en relation avec l’annexe 1, identificateur 60 OGéo).

Les géodonnées de base relevant du droit fédéral peuvent être utilisées de manière abusive. Une utilisation peut être considérée comme abusive dès lors que quelqu’un :

  • se procure pour son propre compte ou celui de tiers un accès illicite à des géodonnées de base ;
  • utilise des géodonnées de base ou des géoservices sans autorisation ;
  • transmet des géodonnées de base sans autorisation ;
  • contrevient à des prescriptions d’utilisation, notamment en matière d’indication de la source ou de protection des données.
     

En revanche, le non-paiement d’émoluments n’est pas considéré comme une utilisation abusive. Le recouvrement des émoluments s’effectue par voie d’exécution forcée.
En cas d’utilisation abusive, le droit de la géoinformation prévoit des sanctions de droit administratif et de droit pénal :

  • Sanction de droit administratif : si des géodonnées de base sont utilisées de manière illicite et qu’aucune autorisation ne peut être accordée a posteriori, le service visé à l’art. 8 al. 1 LGéo (RS 510.62) ordonne la destruction des données ou la confiscation des supports de données chez l’utilisateur (art. 33 OGéo, RS 510.620). Il décide de la destruction ou de la confiscation indépendamment d’éventuelles poursuites pénales.
  • Sanction de droit pénal : l’utilisation abusive de géodonnées de base et de géoservices est punie d’une amende de 5000 francs au plus (art. 51 OGéo). La poursuite pénale incombe aux cantons. L’autorité compétente (art. 8 al. 1 LGéo) ou une autre autorité constatant un abus punissable doit donc déposer plainte auprès de l’autorité de poursuite pénale dont dépend le lieu où les faits incriminés ont été commis.


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