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Fragen zu Nutzungsregelungen

Einführung

Im Gegensatz zu den Staaten der Europäischen Union kennt die Schweiz keinen besonderen Schutz für Datenbanken (so genannter Schutz „sui generis“ nach der EU-Datenbankrichtlinie). Dies stellt vor allem im Bereich der Geobasisdaten des Bundesrechts ein Problem dar, weil für die von staatlichen Stellen und von Privaten in deren Auftrag aufgebauten Geodatenbanken ein adäquater Schutz fehlt. Die missbräuchliche Verwendung kopierter Geobasisdaten des Bundesrechts stellt dabei nicht nur ein wirtschaftliches bzw. fiskalisches Problem dar (privater Nutzen aus Daten, die mit Steuergeldern erfasst und aufbereitet worden sind). Geobasisdaten des Bundesrechts mit unklarer Herkunft können bei der Weiterverwendung auch ein Sicherheitsproblem darstellen. Zu denken ist etwa an die Daten über Luftfahrthindernisse.

Inhaltliche Aspekte

Mit der Regelung, dass die Nutzung gemäss Art. 12 Abs. 1 GeoIG (SR 510.62) in Verbindung mit Art. 25 ff. GeoIV (SR 510.620) nur mit der Einwilligung der zuständigen Stelle von Bund, Kanton oder Gemeinde zulässig ist, wird für alle Geobasisdaten des Bundesrechts ein neuer öffentlich-rechtlicher Leistungsschutz geschaffen. Der Einwilligungsvorbehalt soll – so der Wille des Gesetzgebers – dabei nicht im Sinne der Protektion staatlicher Daten, sondern im Sinne einer kontrollierten, rechtsgleichen und wettbewerbsneutralen Nutzung der nationalen Geodateninfrastruktur, Anwendung finden. Die Einwilligungserfordernis für die Nutzung besteht unabhängig davon, ob die betreffende Nutzerin bzw. der betreffende Nutzer gleichzeitig auch die Daten von der zuständigen Stelle bezieht oder bereits im Besitz der Daten ist (siehe dazu auch Art. 31 GeoIV). Auch bei der Änderung der Nutzungsart ist grundsätzlich eine Einwilligung einzuholen.

Rechtliche Aspekte

Gemäss Art. 30 GeoIV (SR 510.620) dürfen Geobasisdaten des Bundesrechts nur mit Quellenangabe weitergegeben werden. Dies bedeutet, dass Dritte, die Geobasisdaten veröffentlichen, auf die Quelle in der Bundesverwaltung bzw. Kantonsverwaltung hinweisen müssen (z.B. „Quelle: Bundesamt für Umwelt“). Zusammen mit den Geobasisdaten müssen gemäss Art 18 GeoIV auch die Geometadaten öffentlich zugänglich gemacht werden. Unter den weiteren Pflichten der Nutzerinnen und Nutzer bei der Weitergabe von Geobasisdaten sind gemäss Art. 25 GeoIV auch noch die Anforderungen bei der Erteilung einer Einwilligung zur Nutzung und gemäss Art 29 GeoIV die Einhaltung der Vorschriften zum Datenschutz zu verstehen.
Werden Geobasisdaten des Bundesrechts weitergegeben, so gelten diese Pflichten der Nutzerinnen und Nutzer auch für die empfangenden Dritten (Art. 31 GeoIV).

Geobasisdaten des Bundesrechts bzw. ihre Darstellung in einem bestimmten Darstellungsmodell können – auch wenn dies eher selten ist – die Eigenschaft eines Werkes im Sinne von Art. 2 des Urheberrechtsgesetzes (URG, SR 231.1) aufweisen und damit einen urheberrechtlichen Schutz geniessen. Das Urheberrechtsgesetz nennt Pläne, Karten und dreidimensionale Darstellungen ausdrücklich (Art. 2 Abs. 2 Bst. d URG) und das Bundesgericht hat hinsichtlich bestimmter Karten des Landeskartenwerks die urheberrechtliche Werkqualität in der bisherigen Praxis ausdrücklich anerkannt. Es ist – mit der Praxis des Bundesgerichts zum bisherigen Recht – davon auszugehen, dass die zuständige Stelle beim Vorliegen eines zusätzlichen urheberrechtlichen Schutzes über die urheberrechtlichen Konsequenzen einer Nutzung nicht gesondert nach privatrechtlichen Grundsätzen verhandeln und vertraglich bestimmen darf, sondern dass die öffentlich-rechtliche Einwilligung zur Nutzung auch eine Einwilligung im Sinne des Urheberrechts darstellt.

Das Geoinformationsrecht unterscheidet zwischen der Nutzung zum Eigengebrauch und der gewerblichen Nutzung. Diese Unterscheidung ist teilweise bereits in Art. 15 Abs. 3 GeoIG (SR 510.62) angelegt. Der Begriff der Nutzung zum Eigengebrauch wurde in Anlehnung an Art. 19 URG (SR 231.1) definiert (Art. 2 Bst. d GeoIV, SR 510.620) und ist gleichbedeutend mit dem gleichnamigen urheberrechtlichen Begriff (Art. 28 GeoIV). Die künftige Praxis zur Nutzung zum Eigengebrauch von Geobasisdaten des Bundesrechts wird sich somit an der bestehenden Praxis zu Art. 19 URG orientieren können. Im Ausschlussverfahren (e contrario) gehört jede Nutzung, die nicht unter den Eigengebrauch fällt, zur gewerblichen Nutzung.
Massgeblich ist die Unterscheidung der Nutzungsarten insbesondere hinsichtlich der Erfordernisse zur Erteilung der Einwilligung (Art. 25 GeoIV) und für die Frage der Gebührenerhebung.

Die Einwilligung kann – mit oder ohne Auflagen – erteilt werden, wenn die Voraussetzungen gemäss Art. 25 GeoIV (SR 510.620) erfüllt sind. Sind die Voraussetzungen nicht erfüllt, ist die Einwilligung zur Nutzung zu verweigern. Die Einwilligung zur Nutzung muss in all jenen Fällen verweigert werden, in welchen auf Grund der Zugangsvorschriften kein Zugang gewährt werden kann (Art. 25 Abs. 1 Bst. a und Abs. 2 Bst a GeoIV); wem schon der Zugang verweigert werden muss, dem kann auch keine Einwilligung zur Nutzung erteilt werden. Letzteres gilt auch in jenen Fällen, in welchen die anfragende Person bereits im Besitz der Daten ist (hier muss eine hypothetische Plausibilisierung der Zugangsberechtigung erfolgen). Die Verweigerung der Einwilligung zur Nutzung erfolgt mit Verfügung (Art. 26 Abs. 1 GeoIV). Scheitert die Erteilung der Einwilligung in Vertragsverhandlungen oder wird die Einwilligung mittels technischer Massnahmen verwehrt, so kann die betroffene Person eine Verfügung verlangen (Art. 26 Abs. 2 GeoIV).

Die zuständige Fachstelle des Bundes kann bestimmen, dass bei bestimmten Geobasisdaten des Bundesrechts generell von einer Einwilligung zur Nutzung abzusehen ist (Art. 25 Abs. 5 GeoIV, SR 510.620); in diesem Fall ist die Nutzung frei (nicht zwangsläufig auch gebührenfrei) möglich und zulässig. Diese koordinierende Anordnung ist vor allem in jenen Fachbereichen notwendig, wo völkerrechtliche Verpflichtungen oder das überwiegende Interesse an einer kohärenten Sachpolitik des Bundes einen möglichst freien und breiten Zugang zu Geoinformationen erfordern.

Die Einwilligung zur Nutzung kann eingeschränkt und mit Auflagen verbunden werden. Sie kann befristet werden, wenn der Verlust der Aktualität der Daten zu einer Gefährdung führen kann (Art. 25 Abs. 3 GeoIV, SR 510.620). Eine solche Befristung ist insbesondere dort von Amtes wegen vorzunehmen, wo die mangelnde Aktualität der von der Fachgesetzgebung mit der Publikation der Geobasisdaten des Bundesrechts gewollten Absicht geradezu entgegensteht, d.h. die Aktualität der Geobasisdaten des Bundesrechts inhärenter Teil der Sachpolitik des Bundes ist (z.B. bei den Luftfahrthindernisdaten). Weiter kann die Einwilligung hinsichtlich Zweck, Intensität oder Dauer der Nutzung beschränkt werden, wenn die Höhe der Gebühr von diesen Faktoren abhängt (Art. 25 Abs. 4 GeoIV).
Zudem enthält das Geoinformationsrecht einige Nutzungseinschränkungen, die in jedem Fall – d.h. von allen Nutzerinnen und Nutzern – zu beachten sind: Die Nutzerinnen und Nutzer sind für die Einhaltung der Vorschriften über den Datenschutz verantwortlich und sie sind verpflichtet, der Stelle nach Art. 8 Abs. 1 GeoIG (SR 510.62) sowie dem eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten jederzeit Auskunft über die zur Einhaltung der Vorschriften über den Datenschutz getroffenen Massnahmen zu erteilen (Art. 29 GeoIV). Diese Vorschrift könnte mittelfristig auch dazu geeignet sein, dem Missbrauch von Adressdaten Einhalt zu gebieten, da die Gebäudeadressierungen als Teil von Postadressen Geobasisdaten des Bundesrechts darstellen (Art. 6 VAV, SR 211.432.2 und Art. 7 Bst. j TVAV, SR211.432.21 in Verbindung mit Anhang 1, Identifikator 60 GeoIV).

Geobasisdaten des Bundesrechts können missbräuchlich verwendet werden. Von einer missbräuchlichen Verwendung ist dann auszugehen, wenn jemand:

  • sich oder Dritten widerrechtlich Zugang zu Geobasisdaten verschafft;
  • Geobasisdaten oder Geodienste ohne Einwilligung nutzt;
  • Geobasisdaten ohne Einwilligung weitergibt;
  • Vorschriften über die Nutzung, namentlich über die Quellenangaben oder bezüglich des Datenschutzes, missachtet.

Die Nichtbezahlung von Gebühren stellt demgegenüber keine missbräuchliche Nutzung dar. Die Gebühren sind auf dem Zwangsvollstreckungsweg (Betreibung) einzufordern.
Das Geoinformationsrecht kennt bei missbräuchlicher Nutzung verwaltungsrechtliche und strafrechtliche Sanktionen:

  • Verwaltungsrechtliche Sanktion: Werden Geobasisdaten widerrechtlich genutzt und kann die nachträgliche Einwilligung nicht erteilt werden, so ordnet die Stelle nach Art. 8 Abs. 1 GeoIG (SR 510.62) die Vernichtung der Daten oder die Einziehung der Datenträger bei der Nutzerin oder dem Nutzer an (Art. 33 GeoIV, SR 510.620). Sie verfügt die Vernichtung oder Einziehung unabhängig von einer allfälligen strafrechtlichen Verfolgung.
  • Strafrechtliche Sanktion: der Missbrauch von Geobasisdaten und Geodiensten wird mit Busse bis CHF 5'000.- betraft (Art. 51 GeoIV). Zuständig für die Strafverfolgung sind die Kantone. Die zuständige Behörde (Art. 8 Abs. 1 GeoIG) oder eine andere Behörde, die einen strafbaren Missbrauch von Geodaten feststellt, muss somit bei der Strafverfolgungsbehörde am Ort der Tatbegehung Strafanzeige einreichen.


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