Fragen zu Zugangsregelungen
Einführung
Der Gesetzgeber wollte mit dem neuen Geoinformationsgesetz unter anderem eine einheitliche Zugangsordnung für alle Geobasisdaten des Bundesrechts schaffen. Unabhängig davon, ob die für das Erheben, Nachführen und Verwalten bestimmter Geobasisdaten zuständige Stelle gemäss Art. 8 Abs. 1 GeoIG (SR 510.62) eine Amtsstelle des Bundes, eines Kantons oder einer Gemeinde oder ein mit der Erfüllung öffentlicher Aufgaben betrauter Privater ist, finden hinsichtlich des Zugangs zu Geobasisdaten des Bundesrechts ausschliesslich die Vorschriften des Geoinformationsgesetzes und seiner Ausführungsverordnungen Anwendung.
Inhaltliche Aspekte
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Soweit keine überwiegenden öffentlichen oder privaten Interessen entgegenstehen, sind gemäss Art. 10 GeoIG (SR 510.62) Geobasisdaten des Bundesrechts öffentlich zugänglich und können von jeder Person genutzt werden. Das für die Bundesverwaltung geltende Öffentlichkeitsprinzip findet damit auch dann Anwendung, wenn für die betreffende kantonale oder kommunale Stelle das Öffentlichkeitsprinzip noch nicht gilt und die Verwaltung dem Geheimhaltungsprinzip mit Öffentlichkeitsvorbehalt unterliegt. Der Bundesrat hat im Geobasisdatenkatalog (Anhang 1 GeoIV, SR 510.620) eine verbindliche Vorabwägung der Interessen vorgenommen. Das Bundesrecht legt die Zugangsberechtigungsstufen A bis C für alle Geobasisdaten des Bundesrechts im Anhang 1 GeoIV (GBDK) verbindlich fest. Abweichende Zugangsregelungen sind nur noch in den Fällen von Art. 22 Abs. 2 und Art. 23 Abs. 2 GeoIV möglich.
Organisatorische Aspekte
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Wenn eine Person wegen der technischen Zugangskontrolle keinen Zugang zu bestimmten Geobasisdaten erhält, aber den Anspruch auf Zugang geltend macht, muss die zuständige Behörde eine Verfügung erlassen, in welcher über den Zugang entschieden wird.
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Die für das Erheben, Nachführen und Verwalten zuständige Stelle nach Art. 8 Abs. 1 GeoIG (SR 510.62) kann gemäss Art. 12 GeoIG den Zugang zu Geobasisdaten des Bundesrechts sowie deren Nutzung und Weitergabe grundsätzlich von einer Einwilligung abhängig machen.
Diese Einwilligung kann in den im Verwaltungsrecht bekannten Formen der Verfügung oder des öffentlich-rechtlichen Vertrags erfolgen (Art. 12 Abs. 1 Bst. a und b GeoIG). Letzterer ermöglicht es, mit kommerziellen Nutzerinnen und Nutzern jeweils auf die spezifischen Bedürfnisse angepasste Regelungen zu treffen. Zuständig zum Erlass einer Verfügung bzw. zum Abschluss eines öffentlich-rechtlichen Vertrags ist innerhalb der Bundesverwaltung in der Regel das zuständige Bundesamt (mit der Möglichkeit der internen Delegation auf untergeordnete Organisationseinheiten, die namens des Bundesamtes handeln).
In den meisten Fällen wird die Einwilligung künftig durch technische Zugangskontrollen erfolgen (Art. 12 Abs. 1 Bst. c GeoIG), da der Zugriff auf Geobasisdaten des Bundesrechts so weit als möglich durch Geodienste (Art. 13 GeoIG) bzw. anderweitig im Internet oder durch Abrufverfahren ermöglicht werden soll. Solche Zugangskontrollen können in einer Registrierung, einem Internet-Kiosk oder ähnlichem bestehen. Sie sind breiten Bevölkerungskreisen bereits von kommerziellen Angeboten im Internet bestens bekannt und gewährleisten trotz Kontrolle und Gebührenbezug einen niederschwelligen Zugang zu den Daten.
Der hier angesprochene Art. 12 GeoIG ist eine echte Kann-Vorschrift, die bedeutet, dass bei Geobasisdaten des Bundesrechts der Zugangsberechtigungsstufe A (Art. 21 Abs. 1 Bst. a in Verbindung mit Art. 22 GeoIV, SR 510.620) die zuständige Stelle – im Rahmen der übrigen Vorschriften des Geoinformationsrechts und soweit auf Nutzungsbeschränkungen und Gebühren verzichtet werden soll – auch auf ein Zugangsverfahren verzichten kann und die Daten in einem Geodienst kostenlos anbieten kann („public domain“). -
Der Zugang zu Geobasisdaten des Bundesrechts wurde auf Verordnungsstufe in der Geoinformationsverordnung (GeoIV, SR 510.620) in generell-konkreter Weise geregelt: Jeder der im Anhang 1 GeoIV enthaltenen Geobasisdatensätze wird gemäss Art. 21 bis 24 GeoIV eine Zugangsberechtigungsstufe A, B oder C zugewiesen. Der Bundesrat nimmt damit unter Abwägung zwischen Öffentlichkeitsprinzip einerseits und überwiegenden privaten Interessen (Datenschutz) sowie öffentlichen Interessen (z.B. innere Sicherheit) andererseits den zuständigen Stellen grundsätzlich die Entscheidung ab, ob der Zugang gewährt werden kann oder nicht.
Rechtliche Aspekte
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Grundsätzlich müssen alle Einträge in der Sammlung der Geobasisdatensätze diejenige Zugangsberechtigungsstufe haben, die auch der zugeordnete Eintrag im Geobasisdatenkatalog hat. Allerdings dürfen einzelne dieser zugeordneten Geobasisdatensätze eine weniger strenge Zugangsregelung aufweisen, jedoch nicht umgekehrt.
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Geoinformationen entstehen definitionsgemäss durch die Verknüpfung von Geodaten mit anderen Geodaten bzw. Geobasisdaten (Überlagerung, Verschnitt etc.) oder die Verknüpfung von Geodaten mit reinen Sachdaten oder Personendaten. Wenn die Geoinformationen als Gesamtes einen Personenbezug aufweisen, so muss sorgfältig geprüft werden, ob diese Informationsgesamtheit nach den Regeln des Datenschutzgesetzes noch öffentlich zugänglich sein darf, dies auch dann, wenn die einzelnen Geobasisdaten die Zugangsberechtigungsstufe A aufweisen.
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Bei Geodaten handelt es sich üblicherweise um Sachdaten. Wenn sich diese jedoch auf eine bestimmte oder bestimmbare Person beziehen, gelten sie als Personendaten im Sinne der Datenschutzgesetzgebung. In diesen Fällen finden grundsätzlich die Art. 1 bis 11, 16 bis 25, 27, 33, 36 und 37 des Datenschutzgesetzes des Bundes (DSG, SR 235.1) gemäss Art. 11 GeoIG (SR 510.62) auf alle Geobasisdaten des Bundesrechts Anwendung. Die vom Bundesrat festgelegten Zugangsberechtigungsstufen berücksichtigen die Anliegen des Datenschutzes bereits.
Wenn der Personenbezug einzig darin besteht, dass vom Raumbezug der Sachdaten über die Grundstücknummer und das Grundbuch eine Zuordnung an die Grundeigentümerin bzw. den Grundeigentümer vorgenommen werden kann, handelt es sich zwar um Personendaten, wegen der spezialgesetzlichen Regelung des Datenschutzes beim Grundbuch, unterliegen diese Daten nicht der Datenschutzgesetzgebung. Art. 34 GeoIV (SR 510.620) stellt eine genügende Rechtsgrundlage zur Internetpublikation von Personendaten im Sinne von Art. 19 Abs. 3bis DSG dar.